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行政行为确认之诉讼的几种情形

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行政行为确认之诉讼的几种情形

发布时间:2019-12-09 热度:

  根据行政确认诉讼的对象,可以将其分为确认可诉行政行为违法或无效之诉和确认行政法律关系是否存在之诉。虽然从《行政诉讼法若干解释》第五十七条和第五十八条关于确认判决的具体规定看,确认判决的对象只有具体行政行为,而未将对行政法律关系的确认纳入其中。但是,对具体行政行为的合法性审查实际上离不开对是否存在行政法律关系的认定。人民法院对具体行政行为做出维持、撤销、变更、履行等实体判决时,对原被告双方当事人之间是否存在相应的行政法律关系的认定实际上是包含于判决主文之间的。因此,笔者认为,行政行为确认之诉有如下几种情形。

 一、行政行为无效确认之诉

 大陆法系行政法上,尤其是德国、日本和奥地利等国,根据行政行为违法程度是否重大明显,将违法行政行为分为无效行政行为、一般违法的行政行为。行政行为无效是行政行为理论上的一个有特定涵义的概念,具体是指行政行为有重大明显的瑕疵,自始不发生法律效力的状态。例如,《德国联邦行政程序法》第44条第1款规定:“行政行为具有重大瑕疵或根据理智的判断具有绝对明显的瑕疵时,无效。”但在我国行政法上,行政行为无效却是一个外延特别广阔的概念,包括行政行为自始无效,也包括行政行为发生效果后因撤销、确认、变更、撤回或废止而失去法律效力,与之相对应的法律概念是行政行为的有效。该概念与大陆法系行政法的同一概念相差甚远。依行政行为公定力理论,行政行为一经作出,无论合法与否,未经有关机关和法院依法定程序予以撤销,得作合法有效的推定,任何人不得否认其效力。但公定力有相对性,并非绝对。这种重大明显违法的行政行为区别于一般违法行政行为,不具有行政行为的效力,不受合法推定,自始不发生其意思表示的法律效果,不产生法律效力。对于无效的行政行为,行政主体不能强制执行,如果强制,相对人可以抵御。

 行政行为无效的实体法意义是,无效的行政行为自始不发生意思表示的法律效果,在法律上可以视为不存在,任何人都能主张其无效,无须遵循,行政主体也不能强制执行;在行政诉讼法上的意义则是,相对人毋庸在救济期限内提请无效确认,换句话说,相对人可以无视它的存在。“不过,相对人这种应对方式不算是上策,因其对无效的认定有可能是错误的,是故倘真的不予理会,就有遭受执行,蒙受更大损失的风险。所以面临可能是无效的行政处分,最保险的作法还是在法定救济期限内诉诸法院,提起确认行政处分无效之诉讼。”

 行政行为无效的识别标准是“重大明显违法”,属于不确定法律概念,不同时间、不同案件、不同地位、不同人,对其认识肯定会出现偏差。假设相对人与行为主体对行政行为无效的见解不同,行政争议便产生。这种争议诉诸法院,并不要求改变或创设法律效果,而需要对既存的法律事实予以法律上的宣告,防患于未然。另外,无效的行政行为自始不生效,对这种行为引发的诉讼,一般没有诉讼时效限制。值得一提的是,虽然行政行为无效,但行政主体仍然有可能不顾相对人的反对,凭借手中的行政强制性权力,恣意实现行政行为。在此类案件中,相对人如果提起确认行政行为无效之诉的请求,很可能一无所获。相反提起撤销之诉更有利于权利救济。可见,行政行为无效的案件中,确认之诉并不必然适法。

 二、行政行为违法确认之诉

 一般违法行政行为,违法程度较轻,根据公定力,受合法有效之推定,按行为的意思表示发生效果。相对人遭受此类行政行为侵害,为了获得充分、有效和彻底救济,消除不法状态,一般来说只能提起撤销之诉。如果利用确认之诉,司法判决仅对行为的违法性予以确认,不能消除行为所造成的法律影响,原告不能得到充分、恰当、有效的救济。但是,在某些情况下,撤销诉讼并不能达到目的,而只能依赖于确认诉讼。

 第一,不具有可撤销性的一般违法行政行为。为了保障行政权力的顺利实现,有效达成行政管理目标,行政诉讼法特别规定起诉不予执行制度。据此制度,除法律另有规定外,被诉行政行为并不因相对人起诉而停止其执行。因此在诉讼中,很多被诉的行政行为仍然在执行或履行,当法院审理完结,准备作出审判时,一旦行政行为执行完毕并且不具有可以撤销的内容,很显然,撤销之诉无能为力。例如限制人身自由的行政处罚违法,可被处罚的相对人在处罚执行完毕后才提起行政诉讼。这时,请求法院撤销限制人身自由的处罚已是不可能,因为处罚执行完结,不再具备可以撤销的对象,只得提起确认之诉,请求法院对该限制人身自由的行政处罚的违法性予以确认并宣告。另外,因行政机关不作为引起的诉讼,法院本应判决行政机关履行义务,但如果责令其履行已没有实际意义或履行义务已在事实上不可能时,也应确认不作为违法。有些情形下,行政主体作出行政行为后,有权依法定程序撤销或改变该行为。如果行政主体的撤销、改变行为发生在相对人起诉之后,法院作出判决之前,而且相对人知晓行为变动后,并不同意撤诉时,由于原行政行为已不存在或者发生改变,原意思表示在法律上已经消失,没有可撤销的内容,于是原来的撤销之诉就不得不变换成确认之诉。

 第二,基于公共利益需要保留违法的行政行为,但确认其违法。政府是公益的代表,行政权是公益权,行政行为是公益的实现形式。假如被诉的某一行政行为经法院审理查明确实违反法律,依法应当予以撤销。但撤销该违法的行政行为会给社会公益造成巨大损害,法院对相对人受损的情况与撤销行为所带来公益损害进行衡量,如果公益损害大于相对人的损害,法院应该选择确认该行为违法,而不是迳直判决撤销该违法的行政行为。

 第三,依据信赖保护原则不得撤销的行政行为,需确认其违法。按照信赖利益保护原则,授益行政行为即使违法,行政主体基于信赖利益的存在,不得随意撤销行政行为。正确的作法是,行政主体对公共利益与信赖利益之孰轻孰重,加以审酌衡量,如撤销对公益有重大危害,或受益人之信赖利益显然大于撤销所欲维护之公益,且其信赖并无不值得保护之情形时,不得轻言撤销该违法的行政行为。如果行政机关撤销该行为,因此与相对人发生争议,此案中,确认之诉也是适法的。

 三、确认行政法律关系是否存在

 这类诉讼的客体是行政法律关系或者行政行为是否成立,也就是当事人的权利义务关系。行政行为和行政法上的事件是引起行政法律关系发生、变更和消灭的两大因素。不同于撤销之诉对既有行政法律关系的消除或创设,确认行政法律关系之诉的目的仅在于对混乱或成立与否不甚明确或存在争议的法律关系进行审查后,通过国家司法权力确认并加以宣告其存在或不存在。司法裁判权并没有消灭,也没有变更,更没有创设法律关系。因行政合同成立与否引起的行政争议,相对人起诉到法院请求确认行政合同的成立,就是对行政合同关系存在的确认。因公务员身份不明产生纠纷,请求法院确认其公务员地位的诉讼亦属于此类。

 确认行政法律关系是否存在,根据当事人诉讼请求的不同,可以分为两种情况:肯定式的确认诉讼和否定性的确认诉讼,也可以称为积极的确认诉讼和消极的确认诉讼。在司法实践中,确认行政法律关系是否存在的诉讼请求很少单独提起,常常在撤销诉讼、给付诉讼中一并提起,人民法院一般一并审查认定。例如,在撤销诉讼中,人民法院在审查被诉具体行政行为是否合法之前,首先就应当审查该具体行政行为是否存在,行政机关与行政相对人之间是否存在被诉的行政法律关系,如果被诉具体行政行为不存在,也就谈不上行政争议,人民法院径直裁定驳回起诉。只有行政机关与行政相对人之间存在行政法律关系,人民法院才可能对被诉具体行政行为进行实体审查。因此,也可以这么说,人民法院作出实体判决的案件,无论结论是什么,均是在认可行政法律关系存在的基础上作出的。因此,基于方便当事人诉讼同时防止当事人滥诉、保障行政行为及时稳定等原因考虑,并非所有单独提起的确认行政法律关系是否存在之诉都属于人民法院的受理范围。只有在无法以撤销诉讼、给付诉讼保护行政相对人权利的情况下才允许提起确认诉讼。确认行政法律关系诉讼应严格遵循“确认诉讼后备性”这一原则。


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